قانونگذاری یکی از وظایف مهم و اساسی مجلس شورای اسلامی است. سیاست های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی مقام معظم رهبری در سال 1398 چارچوب های اساسی این موضوع را در 17 بند مشخص کرده است. قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی به عنوان یکی از قوانین و اسناد حقوقی که به فرآیند قانونگذاری در مجلس پرداخته است، بستر مهمی جهت اجرای سیاست های کلی به شمار می آید. به عبارت دیگر عمل به این سیاست ها در بخش هایی در گرو اصلاح قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی است.مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی پس از ابلاغ این سیاست ها جهت اجرای آن طی برنامه بلندمدت اقدام به آسیب شناسی نظام قانونگذاری و قانون آیین نامه داخلی مجلس و ارائه راه حل کرده است. که در این قالب گزارش های متعدد و کتاب منتشر شده و خواهد شد. در این گزارش مروری بر آسیب های قانون آیین نامه داخلی به عنوان یک ابزار برای اداره و انجام وظایف نمایندگی خواهیم داشت.البته در این گزارش تنها به مواد مربوط به قانونگذاری پرداخته نشده است، بلکه از این فرصت استفاده شده و تمامی متن آئین نامه داخلی مورد بررسی قرار گرفته است. با بررسی و مداقه در آیین نامه و همچنین ترسیم فرایندهای موجود در آن به آسیب ها و نواقصی دست یافتیم و با تشکیل میزگرد از 18 تن از نمایندگان مجلس شورای اسلامی به عنوان کاربران نهایی آیین نامه و با به کارگیری روش دلفی تلاش شده است تا به آسیب های مورد اتفاق با نگاهی کل نگر در عین توجه به جزئیات دست یابیم.یافته های گزارش حاضر نشان می دهد که بیش از 90 درصد از مشارکت کنندگان، آیین نامه را نیازمند اصلاح می دانند و تمامی آنها این امر را امری اولویت دار برای مجلس شورای اسلامی تلقی می کنند.با مرور جامع و روشمند آیین نامه با نگاهی فرایندی ایرادهای آیین نامه احصا و در چهار دسته آسیب «عدم هدف جویی تسهیلگر»، «ابهام زایی»، «شکل جزیره ای» و «ضعف در فرایندها» دسته بندی شد. گزارش حاضر به بیان آسیب های مرتبط با هریک از آسیب ها پرداخته و از این گذار با تشریح و بیان نمونه هایی، به موشکافی و تدقیق در هریک می پردازد و با برشمردن مراحلی هشتگانه که راهنمایی برای دستیابی به آیین نامه ای در شأن نمایندگان مردم ایران است به پایان می رسد.

زمانی که فقر به مثابه «عدم دسترسی به تغذیه، بهداشت و پوشاک مناسب یا به عبارتی نیازهای زیستی انسان» معنا می شود، مواجهه با آن به یکی از موضوع های مهم سیاستگذاری بدل می شود. پژوهش حاضر با روشی اسنادی، تاریخی در پی فهم منطق مواجهه سیاستگذار با فقر و فقیر برآمده تا از این طریق، راهبردهای مواجهه با فقرا و آسیب دیدگان اجتماعی را طی صد و پنجاه سال گذشته احصا کند. بر اساس بررسی های انجام شده، مهم ترین اشکالِ سیاستگذاری حول فقر و فقیر و آسیب دیدگان اجتماعی در پنج محور شناسایی شده است و بر اساس گفتمان های رایج در هر دوره، راهبردهای تنبیهی، نوانخانه ای اردوگاهی، خیریه گرایانه، حمایتی، خودگردانی و فقرزدا از مهم ترین راهبردهای مواجهه با فقرا و آسیب دیدگان اجتماعی در تاریخ ایران معاصر بوده اند. براساس یافته های این پژوهش، اهتمام در اجرای قانون اساسی و الزام دولت ها به تدوین قوانین برنامه توسعه متناسب با آمایش سرزمین، التزام عملی به بند «9» سیاست های کلی تأمین اجتماعی مبنی بر «الزام به تهیه پیوست تأمین اجتماعی برای طرح ها و برنامه های کلان کشور» ، اصلاح ساختار نظام بودجه ریزی به مثابه گلوگاه سیاستگذاری اجتماعی در بخش های تأمین منابع درآمدی و توزیع عادلانه آن، اصلاح نظام مالیاتی چه در بخش تأمین و چه در بخش توزیع آن، تدوین برنامه ویژه محرومیت زدایی برای استان های مهاجرفرست در جهت پایداری جمعیت در این مناطق و کنترل و کاهش تراکم آسیب های اجتماعی در استان های مهاجرپذیر و «تدوین سند کاهش فقر و محرومیت زدایی» از جمله ضرورت های نظام سیاستگذار در راستای مواجهه با فقرا و آسیب دیدگان اجتماعی می باشد.

بررسی برنامه های توسعه جمهوری اسلامی ایران نشان می دهد که در کشور ما به سرمایه اجتماعی توجه مناسبی نشده است. در سه برنامه نخست توسعه، رویکردی اقتصادی غالب بود و حتی نامی از سرمایه اجتماعی در این برنامه ها نیست. از برنامه چهارم به بعد، سرمایه اجتماعی به برنامه های توسعه راه یافت. در قانون برنامه چهارم مؤلفه های ساختاری، شناختی و ارتباطی در تعادل بودند و به هر سه مؤلفه توجه شده بود. در قانون برنامه پنجم توسعه احکام مرتبط با انسجام ملی در متن قانون بیش از همه برجسته شده بود. در قانون برنامه ششم، تقویت ساختارهای تولید سرمایه اجتماعی محل توجه قرار گرفت و سازمان های مردم نهاد جایگاه ویژه ای داشتند.پیشنهاد می شود در قانون برنامه هفتم، به صورت متعادل به همۀ مؤلفه های سرمایه اجتماعی توجه شود. تقویت مشارکت اجتماعی از طریق توجه به گروه های جهادی در برنامه هفتم و واگذاری نقش هایی به آنها مهم است. همچنین، ارتقای شفافیت عمومی و موظف کردن دولت به تولید آمار و انتشار عمومی آن به تقویت سرمایه اجتماعی منجر می شود. درنهایت، پیشنهاد می شود شاخص هایی «سنجش پذیر، بی ابهام، قابل حصول، مرتبط، آسان یاب و در محدوده زمانی» برای سرمایه اجتماعی در برنامه هفتم درج شود که براساس آن، ارتقا یا احیاناً زوال سرمایه اجتماعی به خوبی پایش شود.

برنامه هفتم توسعه هفتمین مقطع از برنامه های توسعه کشور است که باید ما را به اهداف انقلاب اسلامی و قانون اساسی نزدیک تر کند. در منطق انقلاب اسلامی هدف از حکومت، رشد دادن به انسان است تا زمینه بروز و شکوفایی استعدادها فراهم آید و این جز در گرو مشارکت فعال و گسترده تمامی عناصر اجتماع در روند تحول جامعه نمی تواند باشد. با توجه به این جهت، قانون اساسی زمینه چنین مشارکتی را در تمام مراحل تصمیم گیری های سرنوشت ساز برای همه افراد اجتماع فراهم می سازد.قانون اساسی، دولت را موظف ساخته است تا همه امکانات خود را برای مشارکت عامه مردم در تعیین سرنوشت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خویش به کار برد. اصول هفتم، هشتم، بیست و ششم، پنجاه و ششم، یکصدم و یکصد و سوم قانون اساسی؛ مشارکت مردم در همه ابعاد و زمینه ها را نهادینه کرده است.نظام حکمرانی جوامع مختلف از جمله ایران از سه بخش دولتی، خصوصی و مردمی تشکیل می شود و تشکل های مردمی و تعاونی ها ذیل بخش سوم، یعنی بخش مردمی تعریف می شوند.البته که تعاونی ها صبغه اقتصادی نیز دارند، اما مشارکت اجتماعی و اولویت عدالت و رفع نیاز اعضا بر افزایش سود و سرمایه تمایزبخش این تشکل ها، از بخش خصوصی است. طبق قانون اساسی دولت مکلف است با ایجاد تسهیلات و ارائه ابزار تولید تحت عنوان تعاونی ها، اقتصاد مردمی و عدالت محور را شکل دهد.پس از سال های درخشان تعاون در ابتدای انقلاب و تدوین صحیح آن در قانون اساسی، به تدریج این بخش مورد بی مهری دولت ها قرار گرفت تاآنجاکه بخش تعاون که به اعتقاد شهید بهشتی تبلور اقتصاد اسلامی بود، با انگ های کمونیستی کم رنگ و کم رنگ تر شد و عملکرد سازمان برنامه و بودجه در تخصیص منابع این بخش در سال های متمادی، نزدیک به صفر رسید. اتفاقی که به زعم کارشناسان یکی از دلایل عدم توانمندی اقشار محروم و افزایش ضریب جینی در سالیان گذشته بوده است. با روی کار آمدن دولت سیزدهم با شعار دولت مردمی، بارقه امید در دل علاقه مندان به بخش تعاون روشن شد. چراغی که با عملکرد تکراری سازمان برنامه و بودجه در عدم تخصیص منابع و حذف بخش تعاون از سند تحول دولت مردمی کم سوتر شد و اکنون با حذف کامل این بخش از برنامه هفتم توسعه می توان سازمان برنامه و بودجه و بخش های سندنویسی دولت سیزدهم را پیشرو در حذف بخش تعاون از نظام جمهوری اسلامی دانست. امری که مغایر قانون اساسی، سیاست های کلی اصل (44) ابلاغی مقام معظم رهبری و رهنمودهای بزرگان انقلاب اسلامی است. این در حالی است که در برنامه ششم توسعه مواد مختلفی به بخش تعاون اختصاص داشت؛ ازجمله مواد (8)، (24)، (25)، (27)، (28)، (46)، (48)، (71)، (74)، (75)، (92) و (96).البته این مسائل نافی پیشرفت بخش تعاون در این دولت نیست و این بخش در سال 1401 به طور کمی و کیفی پیشرفت های قابل توجهی داشته است که با تلاش شبانه روزی مسئولان این بخش و تعاونگران علی رغم همه بی مهری ها به دست آمده است و اگر تمام بخش های دولت به نحو هم افزا به سمت تحقق اهداف بخش تعاون حرکت می کردند اکنون شرایط اقتصاد و جامعه به نحو قابل ملاحظه ای پیشرفت کرده بود. در ادامه با واکاوی جایگاه بخش تعاون در برنامه های توسعه، احکامی برای الحاق به برنامه هفتم توسعه ذیل فصلی با عنوان بخش تعاون پیشنهاد می شود.

چکیدهارتقاء سهم ارزش افزوده بخش حمل و نقل در تولید ناخالص ملی کشور با توجه به نقش مؤثر آن در بعد اقتصادی و اجتماعی، یکی از مهم ترین از ضرورت های توسعه ملی به شمار می رود. امروزه استفاده از شبکه ریلی در بین حوزه های مختلف حمل ونقل، به دلیل مزایا و قابلیت های ویژه ازجمله حمل انبوه با قیمت مناسب، افزایش نظم و ایمنی، کاهش تصادفات، قابلیت افزایش سرعت مطمئن، کاهش مصرف سوخت و کاهش آلودگی زیست محیطی بسیار مورد توجه است. در همین راستا، توسـعه حمل ونقل ریلی در اولویت سیاست های کلان و مصوبات دولت ها در دهه های اخیر قرار گرفته است. با این حال علی رغم صرف تلاش و هزینه بسیار در این زمینه، به دلیل فقدان نقشه راه مشخص، یارانه های پنهان سوخت در حوزه حمل و نقل جاده ای، تعدد، تطویل و افزایش هزینه طرح ها و بازدهی پایین، سهم حمل ونقل ریلی در سال های اخیر نه تنها افزایش مطلوبی نداشته، بلکه کاهش نیز یافته است. شبکه راه آهن به دلیل هزینه بسیار بالای ساخت و نگهداری خطوط، ایستگاه ها، پایانه ها و تأسیسات جانبی، بخشی از سرمایه ملی محسوب می شود. حفظ این سرمایه عظـیم نیازمند تدوین یک برنامه جامع و منسجم به منظور ساخت، بهـره برداری، تعمیر و نگهداری زیرساخت های حمل ونقل ریلی است. انجام صحیح و بموقع این اقدام ها نقش مؤثری در ارتقای شاخص های مهم ارزیابی ازجمله سرعت، ایمنی سیر و حرکت، راحتی و همچنین کاهش هزینه های بهره برداری و افزایش بازدهی سیستم دارد. در بخش اول گزارش عملکرد دولت در تحقق مواد قانونی برنامه پنج ساله ششم توسعه در حوزه حمل ونقل ریلی بررسی اجمالی شده است. در بخش بعدی، ارزیابی وضعیت نگهداری از زیرساخت های شبکه ریلی کشور و اعتبارات مورد نیاز و تحقق یافته این حوزه براساس اطلاعات شرکت ملی راه آهن ارائه شده است. در ادامه گزارش با استناد بر اطلاعات سازمان بازرسی کل کشور به بررسی وضعیت طرح های حمل ونقل ریلی از دید کلان و بیان چالش ها و ارائه راهکاری های پیشنهادی در این رابطه پرداخته شده است.

ضرورت و اهمیت اقتصاد کتاب، به اندازه ای است که هرگونه اختلال در آن، مستقیماً فرایند فرهنگی تولید، توزیع و مصرف کتاب را دچار مشکل کرده و آن را از دستیابی به اهداف نهایی خود، که همان رشد فردی و اجتماعی است، بازمی دارد. بنابراین رصد و مسئله شناسی دائم حوزه اقتصاد کتاب و سپس ارائه راه حل هایی برای حفظ بهینگیِ آن، به امری ضروری در فرایند سیاستگذاری کتاب تبدیل شده است. بر این اساس، گزارش حاضر با مطالعه پیشینه پژوهشی این حوزه، رجوع به کنشگران میدانی و همچنین بهره گیری از نظرات خبرگان مربوطه، به بررسی چالش های اقتصادی حوزه کتاب و درنهایت ارائه راه حل هایی سیاستی-تقنینی پرداخته است.چالش های احصا شده، اساساً به دو سنخ «علل زمینه ای» و «علل سیاستی-تقنینی» تقسیم شده اند. نمونه هایی از علل زمینه ایِ شناسایی شده عبارتند از: افزایش قیمت تمام شده تولید کتاب، پایین بودن میزان سرانه مطالعه، نظام آموزشی کنکور محور، تورم و کاهش توان خرید. همچنین برخی از علل سیاستی-تقنینیِ احصا شده عبارتند از: افزایش قابل توجه تعداد ناشران غیرفعال، ضعف برنامه های کتاب خوان الکترونیکی، قاچاق کتاب و پراکندگی نامتوازن صنعت نشر در نقاط مختلف کشور. درنهایت نیز به ارائه راهکارهایی سیاستی-تقنینی پرداخته شد که اهم آن عبارتند از: تخصیص یارانه نشر به انتهای زنجیره اقتصاد کتاب (مصرف کنندگان)، راه اندازی و تقویت سازمان های مدیریت جمعی حقوق ناشران و تولیدکنندگان کتاب، تشکیل معاهدات حقوق نشرِ کشورهای مسلمان به پیشنهاد و میزبانی ایران، تهیه نظام رتبه بندی ناشران، شفاف سازی در شاخص های انتخاب و خرید کتاب توسط وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی.

قانون برنامه پنج ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، سندی سیاستی و مهم در جهت پیشبرد اهداف کلان نظام در چارچوب برنامه ای مشخص و میان مدت است. با توجه به تقدیم لایحه برنامه هفتم توسعه کشور به مجلس شورای اسلامی و ضرورت کارشناسی و ارزیابی پیشینی مواد پیشنهادی، در این گزارش مواد و احکام مربوط به حوزه دین، ارشاد اسلامی و اوقاف مورد بررسی قرار می گیرد. ازجمله نقاط قوت این لایحه برنامه در حوزه دین، ارشاد اسلامی و اوقاف، توجه به سویه کارکرد اجتماعی نهاد دین و ظرفیت های آن در حل مسائل اجتماعی و همچنین جهت گیری نو پیرامون مردمی سازی نهاد مسجد است. با وجود این لایحه برنامه هفتم توسعه در این حوزه معایبی جدّی داشته که به اعتقاد کارشناسان، مانع از اجرایی سازی احکام مذکور خواهد شد. برخی از اشکالات وارده بر مواد تنظیم شده، اشکالاتی پرتکرار در قوانین توسعه پیشین مانند قانون برنامه ششم توسعه و ناظر بر حوزه دین، ارشاد اسلامی و اوقاف در این قوانین بوده است. مهم ترین معایب، کلی گویی، ابهام، غیربرنامه ای بودن، عدم صراحت و شفافیت در بیان اهداف و تکلیف به دستگاه های مربوطه و فقدان سند پشتیبان قانونی برای اجرایی سازی برخی از مواد است. همچنین در این سند سیاستی، بعضی از موضوعات بسیار مهم و حیاتی مانند موضوع حج و زیارت، ساخت وساز نهاد مسجد، مسائل مربوط به سازمان فرهنگ و ارتباطات اسلامی، فریضه نماز و امر تقریب مذاهب اسلامی که در قوانین برنامه توسعه پیشین به آنها توجه شده بود، به صورت کلی مورد غفلت قرار گرفته اند.

از بایسته های قانونگذاری، اثربخشی قانون است. اثربخشی یک قانون، میزان دستیابی به اهداف قانون است. یکی از لوازمی که تضمین کننده چنین امری است، اهتمام شایسته قانونگذاران بر رعایت اصل انطباق (عدم مغایرت با قانون اساسی و اسناد بالادستی) و اصول و قواعد قانون نویسی (ازجمله ارتباط مفاد لایحه با عنوان لایحه و شفافیت قوانین و عدم نسخ ضمنی قوانین) است. عدم توجه به این نکته که طرح یا لایحه قانونی که در حال رسیدگی و تصویب است، چه قوانینی را اصلاح، نسخ و ترمیم می کند، نظام قانونگذاری را دچار هرج ومرج خواهد کرد. به دلیل اهمیت این موضوع، در این پژوهش با روش توصیفی به این سؤال پاسخ داده می شود که احکام مندرج در فصل نهم لایحه برنامه هفتم توسعه از حیث اصل انطباق و قواعد قانون نویسی چه وضعیتی دارند. بررسی ها حاکی از آن است که برخی احکام این فصل، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایر بوده و نیز بخشی از قوانین جاری کشور را بدون رعایت قواعد تنقیحی (عدم نسخ ضمنی) تغییر می دهند که این امر، از منظر اصول قانون نویسی، نادرست به نظر می رسد. نظام حقوقی کشور از این به هم ریختگی ها آسیب های فراوانی دیده است. بنابراین پیشنهاد می شود: اولاً، احکام مغایر با قانون اساسی و اسناد بالادستی مورد بازنگری قرار گیرند. ثانیاً، هر یک از احکام مندرج در فصل چهارم لایحه برنامه که به اصلاح قوانین کشور منجر می شود و ماهیت برنامه ای ندارد، در قانون جاری مرتبط به خود جایابی و تعیین تکلیف شود. ثالثاً، احکام غیربرنامه ای، در قالبی غیر از لایحه برنامه مورد رسیدگی و تصویب قرار گیرند.