قانونگذاری یکی از وظایف مهم و اساسی مجلس شورای اسلامی است. سیاست های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی مقام معظم رهبری در سال 1398 چارچوب های اساسی این موضوع را در 17 بند مشخص کرده است. قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی به عنوان یکی از قوانین و اسناد حقوقی که به فرآیند قانونگذاری در مجلس پرداخته است، بستر مهمی جهت اجرای سیاست های کلی به شمار می آید. به عبارت دیگر عمل به این سیاست ها در بخش هایی در گرو اصلاح قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی است.مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی پس از ابلاغ این سیاست ها جهت اجرای آن طی برنامه بلندمدت اقدام به آسیب شناسی نظام قانونگذاری و قانون آیین نامه داخلی مجلس و ارائه راه حل کرده است. که در این قالب گزارش های متعدد و کتاب منتشر شده و خواهد شد. در این گزارش مروری بر آسیب های قانون آیین نامه داخلی به عنوان یک ابزار برای اداره و انجام وظایف نمایندگی خواهیم داشت.البته در این گزارش تنها به مواد مربوط به قانونگذاری پرداخته نشده است، بلکه از این فرصت استفاده شده و تمامی متن آئین نامه داخلی مورد بررسی قرار گرفته است. با بررسی و مداقه در آیین نامه و همچنین ترسیم فرایندهای موجود در آن به آسیب ها و نواقصی دست یافتیم و با تشکیل میزگرد از 18 تن از نمایندگان مجلس شورای اسلامی به عنوان کاربران نهایی آیین نامه و با به کارگیری روش دلفی تلاش شده است تا به آسیب های مورد اتفاق با نگاهی کل نگر در عین توجه به جزئیات دست یابیم.یافته های گزارش حاضر نشان می دهد که بیش از 90 درصد از مشارکت کنندگان، آیین نامه را نیازمند اصلاح می دانند و تمامی آنها این امر را امری اولویت دار برای مجلس شورای اسلامی تلقی می کنند.با مرور جامع و روشمند آیین نامه با نگاهی فرایندی ایرادهای آیین نامه احصا و در چهار دسته آسیب «عدم هدف جویی تسهیلگر»، «ابهام زایی»، «شکل جزیره ای» و «ضعف در فرایندها» دسته بندی شد. گزارش حاضر به بیان آسیب های مرتبط با هریک از آسیب ها پرداخته و از این گذار با تشریح و بیان نمونه هایی، به موشکافی و تدقیق در هریک می پردازد و با برشمردن مراحلی هشتگانه که راهنمایی برای دستیابی به آیین نامه ای در شأن نمایندگان مردم ایران است به پایان می رسد.

یکی از اولویت های دیپلماسی پارلمانی جمهوری اسلامی ایران در مجامع پارلمانی، رفع موانع سیاسی و حقوقی گسترش روابط پایدار با اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی است. اهمیت این موضوع به حدی است که شناسایی موانع، فرصت ها و الزامات توانمندسازی فعالیت های دیپلماتیک قوه مقننه در این اتحادیه ذیل اولویت های مصوّب دفتر مطالعات سیاسی در سال 1402 قرار دارد. پیش تر نیز دفتر مطالعات حقوقی لایحه موافقت نامه دولت جمهوری اسلامی ایران و مجمع مجالس آسیایی درباره حقوق، مزایا و مصونیت های دبیرخانه دائمی مجمع مجالس آسیایی را بررسی کرده است. شایان ذکر است علاوه بر دبیرخانه کل اتحادیه مجالس کشورهای اسلامی، دبیرخانه دائمی مجمع مجالس آسیایی نیز در تهران قرار دارد. به همین دلیل تصویب «موافقت نامه مقر» با اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی، فصل جدیدی از تحول گرایی و کنشگری فعّال مجلس شورای اسلامی در مجامع پارلمانی است. از طرفی جهان اسلام یک قطب سیاسی تأثیرگذار در اتحادیه بین المجالس جهانی است و تصویب توافق نامه مقر می تواند توان ایجابی و اقناعی دیپلماسی پارلمانی جمهوری اسلامی ایران را برای اثرگذاری بر فضای سیاسی حاکم بر اتحادیه بین المجالس جهانی ارتقا دهد.

عدم تناسب بین تعداد پذیرفته شدگان و فارغ التحصیلان مراکز آموزش عالی با نیازهای جامعه و بازار کار یکی از چالش های بنیادین کشور در حوزه مدیریت سرمایه های انسانی می باشد. موضوعی که راهکار آن طراحی و استقرار نظام برنامه ریزی منابع انسانی در سطح ملی و دولت می باشد. با این حال بررسی قوانین اداری و استخدامی کشور، نشان گر خلأ تقنین در این حوزه می باشد. با توجه به مغفول ماندن این موضوع در نظام مسائل نظام اداری و استخدامی کشور و با عنایت به اهمیت پیش بینی و تحقق نظام برنامه ریزی منابع انسانی در سطوح ملی و دولت می توان از فرصت و ظرفیت برنامه هفتم توسعه جهت پیش بینی احکام لازم در این خصوص استفاده نمود. از این رو در گزارش حاضر موضوع نظام برنامه ریزی تامین نیروی انسانی بررسی و در انتهای این گزارش احکام لازم در این خصوص به منظور الحاق به ماده 106 لایحه برنامه هفتم پیشنهاد گردیده است.

بنادر نقاطی هستند که ارتباط با بازار جهانی را امکان پذیر می سازند و به میزان کریدورهای حمل ونقل، برای توسعه تجارت کشور اهمیت دارند و می توانند تعیین کننده بهبود جریان کالا و روند توسعه اقتصادی کشور باشند. ایران که بنابه موقعیت ممتاز جغرافیایی خود سال هاست یکی از پایگاه های بندری جهان محسوب می شود، همچنان مطلوبیت بنادر خود را با مزیت ژئوپلیتیک در منطقه، منطبق نساخته و توسعه بنادر رقیب در خلیج فارس و دریای عمان طی 30 سال اخیر، بیانگر ضرورت بازبینیِ هوشمندانه به موضوع طرح های توسعه بندری در کشور است. گزارش حاضر تاریخچه و وضعیت طرح جامع بنادر کشور و نقاط مثبت و نیز آسیب ها و ضعف های طرح ها به خصوص آخرین طرح جامع بنادر بازرگانی کشور را به صورت خلاصه بررسی نمود. از نقاط مثبت طرح جامع فعلی بنادر بازرگانی کشور، اعتماد به کارشناسان کشور در یک طرح جامع بزرگ ملی است. تهیه طرح جامع فعلی (مصوب سال 1399) بنادر تماماً توسط مجموعه کارشناسی داخل کشور انجام گرفته، به این معنا که برای اولین بار به طور کامل به توان مهندسین کشور برای انجام این امر مهم اعتماد گردید. این موضوع بیانگر توان بالای مهندسین و کارشناسان کشور و امکان بهره گیری از ظرفیت و توان ایشان بابت نقش آفرینی در طرح های بزرگ ملی است. از سویی دیگر، در طرح جامع، مصوب 1399، موضوعات نرم افزاری توسعه در کنار پرداختن به موضوعات سخت افزاری توسعه مورد توجه قرار گرفته که از نقاط قوت این طرح نسبت به طرح های پیشین به حساب می آید. در این میان، مواردی از قبیل نگاه تخصصی به موضوعاتی نظیر ترافیک بنادر و کاهش اثرات منفی گلوگاه های ترافیکی و افزایش سهم ریلی بار از نکات برجسته است. به رغم نکات مثبت موجود در طرح جامع فعلی بنادر کشور نسبت به طرح های جامع پیشین، برخی ملاحظات و آسیب های جدی از قبیل عدم همخوانی و همگامی طرح جامع بنادر با مطالعات در دست انجام طرح جامع حمل ونقل کشور، عدم توجه جدی به ارتقای نسل توسعه بنادر، اخذ رویکرد درون گرا و عدم توجه به زنجیره تأمین کالا و رویکرد سیستمی به بنادر وجود دارد که ضروری است نسبت به آنها در طرح های آتی برنامه ریزی لازم صورت پذیرد. با توجه به لزوم به روزرسانی طرح های جامع بندری به نزدیک شدن به افق طرح جامع فعلی (حدود دو سال دیگر) و همچنین نظر به تحولات قابل توجه بین المللی و بروز فرصت ها و تهدیدهای جدید، ضروری است در طرح جامع آینده و در فرایند بازنگری طرح های جامع بنادر بازرگانی که برای افق های 10 و 15ساله از اتمام طرح جامع اخیر بایستی برنامه ریزی گردد، اقداماتی اساسی مورد توجه قرار گیرد که به شرح زیر پیشنهاد می شود: 1. رویکرد سیستمی و برون گرا در تدوین استراتژی های کلان توسعه بندر، باید تمامی ذی نفعان و ذی نفوذان مرتبط ازجمله گمرک جمهوری اسلامی ایران، شرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران، سازمان راهداری و حمل ونقل جاده ای دخیل شوند و ضروری است تا اخذ نظرات و پیشنهادهای آنان در بهبود فرایندها و رویه ها مورد توجه قرار گیرد. این رویکرد، سیستمی و برون گرا بوده و سبب استفاده از ظرفیت های بین بخشی می گردد. 2. توجه به کریدورهای بین المللی و تحولات و طرح های توسعه ای در آنها طرح جامع بنادر کشور باید آخرین تحولات مربوط به کریدورهای بین المللی را رصد نماید و در این زمینه تأکید می گردد که اگر قرار باشد ایران نقش مؤثر و کلیدی برای خود در عرصه بین الملل پیدا کند، به طور حتم نمی توان بنادر و پس کرانه ها را بدون توجه به کریدورهای بین المللی مورد تحلیل قرار داد. 3. توجه به ابعاد نرم (توسعه غیرفیزیکی) بنادر توصیه می شود ابعاد نرم یا توسعه غیرفیزیکی بنادر در کنار توسعه فیزیکی سخت افزاری بندری مورد توجه قرار گیرد. در این خصوص می توان به مواردی نظیر اصلاحات ساختار سازمانی بنادر و بهبود فرایندها و رویه های عملیاتی و گمرکی و ارتقای سرمایه های انسانی و توجه به آموزش و ارتقای مهارت کارکنان و کارمندان اشاره کرد. 4. هماهنگی تقاضای آتی بنادر با تقاضای طرح جامع حمل ونقل کشور از آنجایی که مطالعات طرح جامع حمل ونقل کشور (حسب یک ضرورت کلان ملی) برای افق سال 1414 در حال انجام است و مطالعات طرح جامع بازرگانی کشور پیش از آن و برای افق 1404 تهیه شده، ضروری است به جهت هماهنگی بهتر زیرساخت های دریایی و بندری با سایر زیرساخت های زمینی (جاده ای و ریلی) و هوایی، فرایند پیش بینی تقاضای حمل ونقل دریایی متناسب با افق طرح جامع حمل ونقل کشور در دستور کار قرار گیرد. متأسفانه در حال حاضر، این هماهنگی میان تقاضای طرح های جامع بندری و طرح جامع حمل ونقل کشور وجود ندارد. 5. توجه جدی به رقابت پذیری جهانی بنادر تغییر در سطح رقابت بنادر در دهه های اخیر، عمدتاً ناشی از تغییرات به وجود آمده در معادلات جهانی بوده که این معادلات خود تابعی از عوامل سه گانه جهانی شدن (آزادسازی اقتصادی و مقررات زدایی با هدف تسهیل تجارت جهانی، کاهش فواصل جغرافیایی)، کانتینری شدن (افزایش و بهینه سازی تجهیزات ارائه سرویس به خطوط کانتینری) و انقلاب لجستیکی (ایفای نقش جدید به عنوان زیرسیستم مهمی از سیستم های گسترده تر تولید و لجستیک علاوه بر وظیفه سنتی خود در امر تخلیه و بارگیری) می باشند. این عوامل سبب تغییرات گسترده در نحوه عملکرد، تأمین مالی، مدیریت و راهبری بنادر و درنتیجه تغییرات شدید در رقابت پذیری بنادر شده است. 6. بازبینی طرح ها و پروژه های بندری و دریایی با هدف ارتقای نسل بنادر به رغم هدفگذاری توسعه بنادر بزرگ دنیا تا نسل پنجم توسعه، در حال حاضر، صرفاً بنادر شهید رجایی، امام خمینی(ره) و امیرآباد دارای معیارهای بنادر نسل دوم هستند و سایر بنادر بازرگانی کشور نسل اولی می باشند. پیشنهاد می گردد تا ضمن اخذ رویکرد سیستمی به عوامل مؤثر و کنشگر دریایی و بندری، در طرح های آتی توسعه بنادر، نسبت به برنامه ریزی ارتقای نسل بنادر اقدام گردد. 7. توجه به سیاست های تحول آفرین در توسعه دریایی و پس کرانه با توجه به رویکردهای اخیر به سیاست های تحول آفرین مانند توسعه و اقتصاد دریامحور، ضروری است تا در بازبینی طرح های جامع بنادر کشور نسبت به هماهنگ سازی استراتژی ها و اقدامات توسعه ای بنادر با این دست از موارد اقدام جدی به عمل آید. 8. بهبود رویه ها و فرایندهای کاری داخل بندر و توجه به هوشمندسازی ارکان و اجزای بنادر استفاده از خدمات هوشمندسازی نتایجی ازجمله بهبود رویه های عملیاتی و گمرکی، ارتقای سطح کارایی و بهره وری، افزایش رضایتمندی مشتریان، کاهش هزینه تمام شده خدمات بندری و کاهش زمان فرایندهای عملیاتی و اسنادی در بندر به دنبال خواهد داشت. با این توضیح، ضروری است تا بازنگری طرح جامع بنادر براساس توجه به هوشمندسازی بنادر صورت پذیرد. در این خصوص ضروری است تا نظرات تمامی دست اندرکاران مرتبط با فرایند ورود و خروج کالا در بنادر اخذ و ضمن ایجاد همگرایی میان تمامی این دستگاه ها، فرایندها و رویه های اصلاحی مورد توجه جدی قرار گیرد. 9. توجه به رفع کمبودهای زیرساختی و توسعه ای بنادر تحلیل ها نشان می دهند که مجموع ظرفیت اسکله ها و انبارها در بنادر تا پایان سال 1400، به ترتیب 87 و 82 درصد تقاضای افق طرح را پاسخگو هستند، لیکن ضروری است کمبودهای پیش بینی شده برای پهلوگیری کشتی ها و خدمات نگهداری موقت کالا خصوصاً کالاهای اساسی مورد توجه سازمان بنادر و دریانوردی قرار گیرد. در این زمینه، استفاده از ظرفیت سرمایه گذاری کشورهای خارجی متناسب با نیاز هر بندر نیز می تواند در توسعه و بهره برداری بنادر در دستور کار قرار گیرد. 10. افزایش سهم ریلی بنادر در ارتباط با سرزمین اصلی اگرچه در طرح جامع فعلی بنادر به افزایش سهم بار ریلی بنادر تأکید شده و تلاش گردیده تا زیرساخت های اساسی مرتبط با تبدیل بنادر موجود به بنادر ریل پایه صورت پذیرد (افزایش سهم ریلی بنادر به حدود دو برابر وضع موجود تا افق سال 1404)، لیکن ضروری است در طرح های جامع آتی بنادر متصل به شبکه راه آهن سراسری، هماهنگی بیشتری میان سازمان بنادر و دریانوردی با شرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران و گمرک جمهوری اسلامی ایران جهت رفع مشکلات ساختاری صورت پذیرد.

تدوین برنامه های پنج ساله از جمله فرصت های دولت برای توجه به روندهای میان مدت و بلندمدت و سیاستگذاری برای تأثیرگذاری بر این روندهاست. با بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه در بخش صنعت می توان مشاهده کرد که از جمله مهم ترین نقاط قوت لایحه مذکور، توجه به «ساماندهی مجوزهای صنعتی با ملاحظه ظرفیت تولید»، «حذف معافیت های مالیاتی خام فروشی»، «کاهش سوداگری زمین در محدوده شهرک های صنعتی» و «جلوگیری از توقف تولید در فرایند دادرسی قضایی» است.در مقابل، مهم ترین ضعف این سند را فقدان مدل نظری برای آن می توان یاد کرد، به عبارت دیگر فقدان تدوین و برخورداری از استراتژی توسعه صنعتی به عنوان پایه ای برای مواجهه با مسائل تولید و به ویژه بخش صنعت را می توان مهم ترین نقطه ضعف این لایحه دانست، مسئله ای که از «فصل بندی» تا محتوای احکام لایحه را تحت تأثیر قرار داده و به جای توجه به صنعت، عنوان «طرح های کلان پیشران و زنجیره ارزش» برای فصل مربوط به احکام صنعت و معدن انتخاب شده، حال آنکه انتخاب طرح های پیشران و زنجیره ارزش، هنگامی قابل انجام است که پیش از آن استراتژی توسعه صنعتی تدوین شده باشد. فراتر از این موضوع، «رویکرد توصیه ای و ارشادی احکام»، «عدم توجه به مسائل اصلی و موکول کردن حل مسائل به آینده»، «هدف گذاری کمی در خصوص صنایع پایه بدون توجه به الزامات»، «بی توجهی به توسعه صنعتی مبتنی بر صنایع ساخت محور» و «عدم توجه به ظرفیت سازمان های توسعه ای متناسب با مأموریت محوری آنها» را می توان دیگر نقاط ضعف لایحه برشمرد.با توجه به اینکه تمرکز گزارش حاضر، نه فقط بر بررسی احکام برنامه، بلکه تلاش برای اثربخش ساختن برنامه است، تدوین پیشنهادهای الحاقی در دستور کار آن قرار دارد. بر این اساس تلاش برای ایجاد چرخش های تحول آفرین در دوره برنامه هفتم توسعه با تدوین احکام الحاقی برای «هدف گیری صنعتی»، «مأموریت گرا کردن سازمان های توسعه ای» و «بهبود تأمین مالی صنعتی» دنبال شده است.

حوزه اجتماعی در ایران، چه به لحاظ تبار تاریخی و چه از منظر سنت های دینی از اهمیتی ویژه نسبت به حوزه های دیگر برخوردار بوده است. با وجود این، از زمان تکوین دولت شبه مدرن در ایران، فقدان رویکرد جامع به امر توسعه و سیطره تدریجی خوانش هایی از حکمرانی که دولت محور و جامعه گریز تعریف شده اند، موجب از رونق افتادن امر اجتماعی و برهم خوردن منطق زیست تاریخی جامعه ایران شده است. به این ترتیب حوزه اجتماعی، عرصه مداخلات بی قاعده سایر حوزه ها قرار گرفته و به تدریج از منطق خودپیش برنده خود تهی شد؛ امری که بستری مساعد برای شکل گیری انواع آسیب های اجتماعی را فراهم آورد، به طوری که آحاد مردم و نظام حکمرانی را به چالش کشیده است.بر این اساس در گزارش مذکور ابتدا به تنقیح مفهومی امر اجتماعی و تفکیک آن از سایر حوزه ها پرداخته و سپس با نقد نظریه هایی چون «تقسیم معرفت» و رویکرد «فردگرایی روش شناختی»، مهم ترین علل نظری و رویکردی که به طرد امر اجتماعی از حوزه نظری و به حاشیه راندن آن از موضع سیاستگذاری می انجامد، اشاره شده و درنهایت به منظور ارتقای نظام حکمرانی اجتماعی، به ضرورت اصلاح ترکیب اعضای ستاد تدوین مهم ترین اسناد بالادستی کشور، الزام تمام اسناد بالادستی کشور به داشتن پیوست های اجتماعی در مرحله تنظیم و اجرای آن اسناد، بازنگری در طرح های آمایش سرزمینی به منظور درک مهم ترین فرصت های بالقوه اجتماعی و فهم مهم ترین آسیب های اجتماعی، در دستور کار قرار دادن برنامه ای جامع به منظور اصلاح برخی قوانین بالادستی چون قانون کار و قانون نظام صنفی کشور به منظور افزایش مشارکت پذیری در این قوانین و تدوین قانون تشکل های اجتماعی به منظور سامانمند کردن فعالیت های اجتماعی، اشاره شده است.

رفاه اجتماعی مفهومی چندبعدی است که برای توضیح کیفیت تحقق آن، متغیرهای متعددی دخالت دارد. هر یک از این متغیرها خود در شبکه ای پیوسته در ارتباط با یکدیگر دینامیک های مختلفی را تشکیل می دهند. در مدل دینامیک رفاه اجتماعی، هجده دینامیک داخلی به صورت شبکه ای بر محورهای اصلی تأثیر می گذارد. همچنین هشت متغیر به عنوان مؤلفه های اصلی تعیین کننده وضعیت رفاه اجتماعی در جامعه معرفی شده اند که عبارتند از کیفیت تأمین اجتماعی، انگیزه مشارکت اجتماعی، انگیزه توانمندسازی، توزیع عادلانه فرصت ها، احساس محرومیت نسبی، هزینه های حمایتی و یارانه ای، آسیب های اجتماعی و تورم. در این مدل به تفکیک روابط علّی مستقیم و غیرمستقیم میان متغیرهای مختلف داخل دینامیک ها مورد بررسی قرار گرفته و وضعیت مثبت یا منفی بودن ارتباط آنان تبیین شده است؛ بنابراین علاوه بر ترسیم وضعیت هر یک از مؤلفه های اصلی به شکل بخش های مجزا، در نهایت تحلیل نهایی دینامیک رفاه اجتماعی به مثابه کل یکپارچه با تعیین نقاط اصلی تداخل متغیرها نیز مشخص شده است.

بررسی مصوبات کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه حکایت از آن دارد که با توجه به نقاط ضعف و مغفول که در لایحه دولت وجود داشت، گزارش کمیسیون تلفیق در 56 مورد با ارائه احکام مطلوبی منجر به تقویت لایحه شده است؛ البته در فرآیند رسیدگی تعداد قابل توجهی از احکام که از نظر کارشناسان مرکز دارای آثار نامطلوب است، نیز به تصویب رسیده است که تواتر این احکام در فصل مواد الحاقی بیشتر است. از سوی دیگر به دلیل فقدان جدول منابع و مصارف در لایحه تقدیمی دولت، اولاً ارزیابی تطابق منابع و مصارف لایحه دولت در مجلس ممکن نبود و ثانیاً مانعی برای تصویب تعداد قابل توجهی پیشنهاد که دارای بار مالی (افزایش هزینه یا کاهش درآمد) برای دولت بودند و بعضاً از سمت دستگاههای اجرایی پیگیری می شد، وجود نداشت.باتوجه به کاستی هایی که در لایحه تقدیمی دولت و مصوبات کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه وجود دارد، برای ارتقای کیفیت خروجی نهایی که قانون مصوب مجلس است، ضروری است نکات ذیل در ادامه فرآیند رسیدگی در صحن علنی مجلس پیگیری شود:1. تصویب احکام مطلوب لایحه و مصوبات کمیسیون تلفیق که منجر به تقویت لایحه شده است.2. عدم تصویب احکام نامطلوب (دارای بار مالی، فراتر از ظرفیت و غیرقابل اجرا، با نگاه بخشی یا ...) و بخشی از اهداف کمی متعدد و فاقد اولویتی که در کمیسیون تلفیق تصویب شده و منجر به تضعیف لایحه شده است.3. عدم تصویب احکام حاوی کلی گویی و فاقد تکلیف مشخص.4. ارجاع فصل مواد الحاقی و بخش هایی از مصوبات تجمیعی که بیشترین احکام الحاقی را دارند (اعم از مواد 22، 31، 48، 99 و 118) به کمیسیون تلفیق جهت بررسی مجدد و تلخیص به دلیل فرصت محدود رسیدگی در صحن مجلس.