قانونگذاری یکی از وظایف مهم و اساسی مجلس شورای اسلامی است. سیاست های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی مقام معظم رهبری در سال 1398 چارچوب های اساسی این موضوع را در 17 بند مشخص کرده است. قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی به عنوان یکی از قوانین و اسناد حقوقی که به فرآیند قانونگذاری در مجلس پرداخته است، بستر مهمی جهت اجرای سیاست های کلی به شمار می آید. به عبارت دیگر عمل به این سیاست ها در بخش هایی در گرو اصلاح قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی است.مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی پس از ابلاغ این سیاست ها جهت اجرای آن طی برنامه بلندمدت اقدام به آسیب شناسی نظام قانونگذاری و قانون آیین نامه داخلی مجلس و ارائه راه حل کرده است. که در این قالب گزارش های متعدد و کتاب منتشر شده و خواهد شد. در این گزارش مروری بر آسیب های قانون آیین نامه داخلی به عنوان یک ابزار برای اداره و انجام وظایف نمایندگی خواهیم داشت.البته در این گزارش تنها به مواد مربوط به قانونگذاری پرداخته نشده است، بلکه از این فرصت استفاده شده و تمامی متن آئین نامه داخلی مورد بررسی قرار گرفته است. با بررسی و مداقه در آیین نامه و همچنین ترسیم فرایندهای موجود در آن به آسیب ها و نواقصی دست یافتیم و با تشکیل میزگرد از 18 تن از نمایندگان مجلس شورای اسلامی به عنوان کاربران نهایی آیین نامه و با به کارگیری روش دلفی تلاش شده است تا به آسیب های مورد اتفاق با نگاهی کل نگر در عین توجه به جزئیات دست یابیم.یافته های گزارش حاضر نشان می دهد که بیش از 90 درصد از مشارکت کنندگان، آیین نامه را نیازمند اصلاح می دانند و تمامی آنها این امر را امری اولویت دار برای مجلس شورای اسلامی تلقی می کنند.با مرور جامع و روشمند آیین نامه با نگاهی فرایندی ایرادهای آیین نامه احصا و در چهار دسته آسیب «عدم هدف جویی تسهیلگر»، «ابهام زایی»، «شکل جزیره ای» و «ضعف در فرایندها» دسته بندی شد. گزارش حاضر به بیان آسیب های مرتبط با هریک از آسیب ها پرداخته و از این گذار با تشریح و بیان نمونه هایی، به موشکافی و تدقیق در هریک می پردازد و با برشمردن مراحلی هشتگانه که راهنمایی برای دستیابی به آیین نامه ای در شأن نمایندگان مردم ایران است به پایان می رسد.

زمانی که فقر به مثابه «عدم دسترسی به تغذیه، بهداشت و پوشاک مناسب یا به عبارتی نیازهای زیستی انسان» معنا می شود، مواجهه با آن به یکی از موضوع های مهم سیاستگذاری بدل می شود. پژوهش حاضر با روشی اسنادی، تاریخی در پی فهم منطق مواجهه سیاستگذار با فقر و فقیر برآمده تا از این طریق، راهبردهای مواجهه با فقرا و آسیب دیدگان اجتماعی را طی صد و پنجاه سال گذشته احصا کند. بر اساس بررسی های انجام شده، مهم ترین اشکالِ سیاستگذاری حول فقر و فقیر و آسیب دیدگان اجتماعی در پنج محور شناسایی شده است و بر اساس گفتمان های رایج در هر دوره، راهبردهای تنبیهی، نوانخانه ای اردوگاهی، خیریه گرایانه، حمایتی، خودگردانی و فقرزدا از مهم ترین راهبردهای مواجهه با فقرا و آسیب دیدگان اجتماعی در تاریخ ایران معاصر بوده اند. براساس یافته های این پژوهش، اهتمام در اجرای قانون اساسی و الزام دولت ها به تدوین قوانین برنامه توسعه متناسب با آمایش سرزمین، التزام عملی به بند «9» سیاست های کلی تأمین اجتماعی مبنی بر «الزام به تهیه پیوست تأمین اجتماعی برای طرح ها و برنامه های کلان کشور» ، اصلاح ساختار نظام بودجه ریزی به مثابه گلوگاه سیاستگذاری اجتماعی در بخش های تأمین منابع درآمدی و توزیع عادلانه آن، اصلاح نظام مالیاتی چه در بخش تأمین و چه در بخش توزیع آن، تدوین برنامه ویژه محرومیت زدایی برای استان های مهاجرفرست در جهت پایداری جمعیت در این مناطق و کنترل و کاهش تراکم آسیب های اجتماعی در استان های مهاجرپذیر و «تدوین سند کاهش فقر و محرومیت زدایی» از جمله ضرورت های نظام سیاستگذار در راستای مواجهه با فقرا و آسیب دیدگان اجتماعی می باشد.

تأمین مسکن مناسب به ویژه برای گروه های کم درآمد از مهم ترین مسائل و چالش های پیش روی کشورهای جهان برای دستیابی به توسعه پایدار محسوب می شود و بسیاری از کشورها در این زمینه با معضلات جدی مواجه هستند. برنامه ریزی کاربری اراضی شهری، عدالت در توزیع و پراکنش فضایی کاربری ها، یکی از مؤلفه های اساسی در توسعه پایدار شهری و برنامه ریزی مسکن محسوب می شود. عدم توزیع نامناسب خدمات و توسعه شهری ناپایدار خود باعث تحمیل هزینه های سنگین به سبد هزینه خانوارهای کم درآمد خواهد شد و با توجه به شکننده بودن شرایط بودجه خانوار در این طبقات توجه به این مسئله حساس و حیاتی خواهد بود. شکل گیری نظام کاربری اراضی در هر شهر و نحوه تقسیم اراضی و استفاده از آن در فعالیت های مختلف بازتاب عملکرد جمعی از نیروهای مختلف محیطی، اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و حقوقی است. در رویکرد عدالت اجتماعی به شاخص های مختلفی پرداخته می شود که میزان دسترسی به خدمات شهری، ارزش افزوده زمین و عدالت در اختصاص کاربری ها ازجمله مهم ترین آنهاست. لذا نظام کاربری اراضی، امروزه به یکی از عرصه های تشدید نابرابری های اجتماعی در شهرها بدل شده است. با توجه به این مطلب می توان دریافت که توزیع بهینه خدمات ارتباط مستقیمی با برنامه ریزی کاربری اراضی دارد. با وجود این کاربری اراضی، الگوی تغییر آن و نحوه توزیع و پراکنش فضایی کاربری اراضی، بخش مهمی از اندیشه های برنامه ریزی و سیاستگذاری های شهری منطقه ای را به خود تخصیص داده است. درواقع هدف نهایی برنامه ریزی کاربری زمین، ایجاد نوعی «تعادل زیست محیطی» و «عدالت اجتماعی» در روند پیشرفت و آبادانی محدوده های سکونت شهروندان است. پروژه مسکن مهر به عنوان مهم ترین پروژه تأمین مسکن برای گروه های کم درآمد و فاقد مسکن در ایران مسائل و مشکلاتی داشته که تا امروز نیز مسائل آن رفع نشده است. ازاین رو در سلسله گزارش هایی سعی می شود با بررسی ابعاد مختلف این پروژه کلان ملی ضمن توجه به مشکلات موجود در این پروژه و حرکت برای رفع آن، نکات و درس آموخته هایی که می توان با استفاده از آنها در برنامه ریزی و اجرای پروژه های جاری مانند نهضت ملی مسکن از بروز مسائل و مشکلات آتی نیز پیشگیری نمود، عنوان کرد. در این گزارش با تمرکز بر وضعیت تأمین سرانه کاربری ها و امکانات روبنایی سعی می شود ارزیابی جامعی نسبت به این موضوع انجام گیرد، البته لازم به توضیح است که دسترسی به اطلاعات این بخش بسیار محدود بوده و بعد از نزدیک به 6ماه مکاتبات و پیگیری، صرفاً بخش هایی از وزارت راه و شهرسازی با مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی همکاری داشته اند.

بررسی برنامه های توسعه جمهوری اسلامی ایران نشان می دهد که در کشور ما به سرمایه اجتماعی توجه مناسبی نشده است. در سه برنامه نخست توسعه، رویکردی اقتصادی غالب بود و حتی نامی از سرمایه اجتماعی در این برنامه ها نیست. از برنامه چهارم به بعد، سرمایه اجتماعی به برنامه های توسعه راه یافت. در قانون برنامه چهارم مؤلفه های ساختاری، شناختی و ارتباطی در تعادل بودند و به هر سه مؤلفه توجه شده بود. در قانون برنامه پنجم توسعه احکام مرتبط با انسجام ملی در متن قانون بیش از همه برجسته شده بود. در قانون برنامه ششم، تقویت ساختارهای تولید سرمایه اجتماعی محل توجه قرار گرفت و سازمان های مردم نهاد جایگاه ویژه ای داشتند.پیشنهاد می شود در قانون برنامه هفتم، به صورت متعادل به همۀ مؤلفه های سرمایه اجتماعی توجه شود. تقویت مشارکت اجتماعی از طریق توجه به گروه های جهادی در برنامه هفتم و واگذاری نقش هایی به آنها مهم است. همچنین، ارتقای شفافیت عمومی و موظف کردن دولت به تولید آمار و انتشار عمومی آن به تقویت سرمایه اجتماعی منجر می شود. درنهایت، پیشنهاد می شود شاخص هایی «سنجش پذیر، بی ابهام، قابل حصول، مرتبط، آسان یاب و در محدوده زمانی» برای سرمایه اجتماعی در برنامه هفتم درج شود که براساس آن، ارتقا یا احیاناً زوال سرمایه اجتماعی به خوبی پایش شود.

از بایسته های قانون گذاری، اثربخشی قانون است. اثربخشی یک قانون، میزان دستیابی به اهداف قانون است. یکی از لوازمی که تضمین کننده چنین امری است، اهتمام شایسته قانونگذاران بر رعایت اصل انطباق (عدم مغایرت با قانون اساسی و اسناد بالادستی) و اصول و قواعد قانون نویسی (از جمله ارتباط مفاد لایحه با عنوان لایحه و شفافیت قوانین و عدم نسخ ضمنی قوانین) است. عدم توجه به این نکته که طرح یا لایحه قانونی که در حال رسیدگی و تصویب است، چه قوانینی را اصلاح، نسخ و ترمیم می کند، نظام قانون گذاری را دچار هرج ومرج خواهد کرد. به دلیل اهمیت این موضوع، در این پژوهش با روش توصیفی به این سؤال پاسخ داده می شود که فصول دهم تا سیزدهم لایحه برنامه هفتم توسعه از حیث اصل انطباق و قواعد قانون نویسی چه وضعیتی را دارند. بررسی ها حاکی از آن است برخی مواد لایحه برنامه، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایر بوده و نیز بخشی از قوانین جاری کشور را بدون رعایت قواعد تنقیحی (عدم نسخ ضمنی) تغییر می دهند که این امر، از منظر اصول قانون نویسی، نادرست به نظر می رسد. نظام حقوقی کشور از این به هم ریختگی ها آسیب های فراوانی دیده است. بنابراین پیشنهاد می شود اولاً، احکام مغایر با قانون اساسی و اسناد بالادستی مورد بازنگری قرار گیرند؛ ثانیاً، هر یک از مواد لایحه برنامه که منجر به اصلاح قوانین کشور می شود و ماهیت برنامه ای ندارد، در قانون جاری مرتبط به خود جایابی و تعیین تکلیف شود. ثالثاً، احکام غیربرنامه ای، در قالبی غیر از لایحه برنامه مورد رسیدگی و تصویب قرار گیرد.

برنامه هفتم توسعه هفتمین مقطع از برنامه های توسعه کشور است که باید ما را به اهداف انقلاب اسلامی و قانون اساسی نزدیک تر کند. در منطق انقلاب اسلامی هدف از حکومت، رشد دادن به انسان است تا زمینه بروز و شکوفایی استعدادها فراهم آید و این جز در گرو مشارکت فعال و گسترده تمامی عناصر اجتماع در روند تحول جامعه نمی تواند باشد. با توجه به این جهت، قانون اساسی زمینه چنین مشارکتی را در تمام مراحل تصمیم گیری های سرنوشت ساز برای همه افراد اجتماع فراهم می سازد.قانون اساسی، دولت را موظف ساخته است تا همه امکانات خود را برای مشارکت عامه مردم در تعیین سرنوشت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خویش به کار برد. اصول هفتم، هشتم، بیست و ششم، پنجاه و ششم، یکصدم و یکصد و سوم قانون اساسی؛ مشارکت مردم در همه ابعاد و زمینه ها را نهادینه کرده است.نظام حکمرانی جوامع مختلف از جمله ایران از سه بخش دولتی، خصوصی و مردمی تشکیل می شود و تشکل های مردمی و تعاونی ها ذیل بخش سوم، یعنی بخش مردمی تعریف می شوند.البته که تعاونی ها صبغه اقتصادی نیز دارند، اما مشارکت اجتماعی و اولویت عدالت و رفع نیاز اعضا بر افزایش سود و سرمایه تمایزبخش این تشکل ها، از بخش خصوصی است. طبق قانون اساسی دولت مکلف است با ایجاد تسهیلات و ارائه ابزار تولید تحت عنوان تعاونی ها، اقتصاد مردمی و عدالت محور را شکل دهد.پس از سال های درخشان تعاون در ابتدای انقلاب و تدوین صحیح آن در قانون اساسی، به تدریج این بخش مورد بی مهری دولت ها قرار گرفت تاآنجاکه بخش تعاون که به اعتقاد شهید بهشتی تبلور اقتصاد اسلامی بود، با انگ های کمونیستی کم رنگ و کم رنگ تر شد و عملکرد سازمان برنامه و بودجه در تخصیص منابع این بخش در سال های متمادی، نزدیک به صفر رسید. اتفاقی که به زعم کارشناسان یکی از دلایل عدم توانمندی اقشار محروم و افزایش ضریب جینی در سالیان گذشته بوده است. با روی کار آمدن دولت سیزدهم با شعار دولت مردمی، بارقه امید در دل علاقه مندان به بخش تعاون روشن شد. چراغی که با عملکرد تکراری سازمان برنامه و بودجه در عدم تخصیص منابع و حذف بخش تعاون از سند تحول دولت مردمی کم سوتر شد و اکنون با حذف کامل این بخش از برنامه هفتم توسعه می توان سازمان برنامه و بودجه و بخش های سندنویسی دولت سیزدهم را پیشرو در حذف بخش تعاون از نظام جمهوری اسلامی دانست. امری که مغایر قانون اساسی، سیاست های کلی اصل (44) ابلاغی مقام معظم رهبری و رهنمودهای بزرگان انقلاب اسلامی است. این در حالی است که در برنامه ششم توسعه مواد مختلفی به بخش تعاون اختصاص داشت؛ ازجمله مواد (8)، (24)، (25)، (27)، (28)، (46)، (48)، (71)، (74)، (75)، (92) و (96).البته این مسائل نافی پیشرفت بخش تعاون در این دولت نیست و این بخش در سال 1401 به طور کمی و کیفی پیشرفت های قابل توجهی داشته است که با تلاش شبانه روزی مسئولان این بخش و تعاونگران علی رغم همه بی مهری ها به دست آمده است و اگر تمام بخش های دولت به نحو هم افزا به سمت تحقق اهداف بخش تعاون حرکت می کردند اکنون شرایط اقتصاد و جامعه به نحو قابل ملاحظه ای پیشرفت کرده بود. در ادامه با واکاوی جایگاه بخش تعاون در برنامه های توسعه، احکامی برای الحاق به برنامه هفتم توسعه ذیل فصلی با عنوان بخش تعاون پیشنهاد می شود.

از بایسته های قانون گذاری، اثربخشی قانون است. اثربخشی یک قانون، میزان دستیابی به اهداف قانون است. یکی از لوازمی که تضمین کننده چنین امری است، اهتمام شایسته قانونگذاران بر رعایت اصل انطباق (عدم مغایرت با قانون اساسی و اسناد بالادستی) و اصول و قواعد قانون نویسی (از جمله ارتباط مفاد لایحه با عنوان لایحه و شفافیت قوانین و عدم نسخ ضمنی قوانین) است. عدم توجه به این نکته که طرح یا لایحه قانونی که در حال رسیدگی و تصویب است، چه قوانینی را اصلاح، نسخ و ترمیم می کند، نظام قانون گذاری را دچار هرج ومرج خواهد کرد. به دلیل اهمیت این موضوع، در این پژوهش با روش توصیفی به این سؤال پاسخ داده می شود که فصول اول تا سوم لایحه برنامه هفتم توسعه از حیث اصل انطباق و قواعد قانون نویسی چه وضعیتی را دارند. بررسی ها حاکی از آن است برخی مواد لایحه برنامه، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایر بوده و نیز بخشی از قوانین جاری کشور را بدون رعایت قواعد تنقیحی (عدم نسخ ضمنی) تغییر می دهند که این امر، از منظر اصول قانون نویسی، نادرست به نظر می رسد. نظام حقوقی کشور از این به هم ریختگی ها آسیب های فراوانی دیده است. بنابراین پیشنهاد می شود اولاً، احکام مغایر با قانون اساسی و اسناد بالادستی مورد بازنگری قرار گیرند؛ ثانیاً، هر یک از مواد لایحه برنامه که منجر به اصلاح قوانین کشور می شود و ماهیت برنامه ای ندارد، در قانون جاری مرتبط به خود جایابی و تعیین تکلیف شود. ثالثاً، احکام غیربرنامه ای، در قالبی غیر از لایحه برنامه مورد رسیدگی و تصویب قرار گیرد.

قانون برنامه پنج ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، سندی سیاستی و مهم در جهت پیشبرد اهداف کلان نظام در چارچوب برنامه ای مشخص و میان مدت است. با توجه به تقدیم لایحه برنامه هفتم توسعه کشور به مجلس شورای اسلامی و ضرورت کارشناسی و ارزیابی پیشینی مواد پیشنهادی، در این گزارش مواد و احکام مربوط به حوزه دین، ارشاد اسلامی و اوقاف مورد بررسی قرار می گیرد. ازجمله نقاط قوت این لایحه برنامه در حوزه دین، ارشاد اسلامی و اوقاف، توجه به سویه کارکرد اجتماعی نهاد دین و ظرفیت های آن در حل مسائل اجتماعی و همچنین جهت گیری نو پیرامون مردمی سازی نهاد مسجد است. با وجود این لایحه برنامه هفتم توسعه در این حوزه معایبی جدّی داشته که به اعتقاد کارشناسان، مانع از اجرایی سازی احکام مذکور خواهد شد. برخی از اشکالات وارده بر مواد تنظیم شده، اشکالاتی پرتکرار در قوانین توسعه پیشین مانند قانون برنامه ششم توسعه و ناظر بر حوزه دین، ارشاد اسلامی و اوقاف در این قوانین بوده است. مهم ترین معایب، کلی گویی، ابهام، غیربرنامه ای بودن، عدم صراحت و شفافیت در بیان اهداف و تکلیف به دستگاه های مربوطه و فقدان سند پشتیبان قانونی برای اجرایی سازی برخی از مواد است. همچنین در این سند سیاستی، بعضی از موضوعات بسیار مهم و حیاتی مانند موضوع حج و زیارت، ساخت وساز نهاد مسجد، مسائل مربوط به سازمان فرهنگ و ارتباطات اسلامی، فریضه نماز و امر تقریب مذاهب اسلامی که در قوانین برنامه توسعه پیشین به آنها توجه شده بود، به صورت کلی مورد غفلت قرار گرفته اند.

از بایسته های قانونگذاری، اثربخشی قانون است. اثربخشی یک قانون، میزان دستیابی به اهداف قانون است. یکی از لوازمی که تضمین کننده چنین امری است، اهتمام شایسته قانونگذاران بر رعایت اصل انطباق (عدم مغایرت با قانون اساسی و اسناد بالادستی) و اصول و قواعد قانون نویسی (ازجمله ارتباط مفاد لایحه با عنوان لایحه و شفافیت قوانین و عدم نسخ ضمنی قوانین) است. عدم توجه به این نکته که طرح یا لایحه قانونی که در حال رسیدگی و تصویب است، چه قوانینی را اصلاح، نسخ و ترمیم می کند، نظام قانونگذاری را دچار هرج ومرج خواهد کرد. به دلیل اهمیت این موضوع، در این پژوهش با روش توصیفی به این سؤال پاسخ داده می شود که احکام مندرج در فصل نهم لایحه برنامه هفتم توسعه از حیث اصل انطباق و قواعد قانون نویسی چه وضعیتی دارند. بررسی ها حاکی از آن است که برخی احکام این فصل، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایر بوده و نیز بخشی از قوانین جاری کشور را بدون رعایت قواعد تنقیحی (عدم نسخ ضمنی) تغییر می دهند که این امر، از منظر اصول قانون نویسی، نادرست به نظر می رسد. نظام حقوقی کشور از این به هم ریختگی ها آسیب های فراوانی دیده است. بنابراین پیشنهاد می شود: اولاً، احکام مغایر با قانون اساسی و اسناد بالادستی مورد بازنگری قرار گیرند. ثانیاً، هر یک از احکام مندرج در فصل چهارم لایحه برنامه که به اصلاح قوانین کشور منجر می شود و ماهیت برنامه ای ندارد، در قانون جاری مرتبط به خود جایابی و تعیین تکلیف شود. ثالثاً، احکام غیربرنامه ای، در قالبی غیر از لایحه برنامه مورد رسیدگی و تصویب قرار گیرند.

لایحه اصلاح ماده «87» قانون مدیریت خدمات کشوری در راستای اجرای بندهایی از سیاست های کلی نظام اداری مبنی بر نهادینه سازی فرهنگ سازمانی مبتنی بر ارزش های اسلامی، توجه به استحکام خانواده ، توجه به اثربخشی و کارآیی در فرآیندهای اداری، درصدد کاهش روزهای کاری دستگاه های اجرایی سطح استانی (به استثنای بخش عملیاتی) از شش روز در هفته به پنج روز در هفته است. این در حالی است که بررسی های انجام شده نشان می دهد فرضیه تاثیر مثبت توزیع ساعت کاری کارکنان دولت در پنج روز هفته بر افزایش اثربخشی و کارآیی نیروی انسانی دستگاه های اجرایی در سطح استان ها و همچنین فرضیه تاثیر مثبت توزیع ساعت کاری کارکنان دولت در پنج روز هفته بر تقویت استحکام خانواده به اثبات نرسیده است. براین اساس پیشنهاد می شود تا زمانی که از وجوه مثبت کاهش تعداد روزهای کاری کارکنان اطمینان حاصل نشده، از تصویب آن پرهیز گردد. همچنین درخصوص کاهش ساعات کاری کارکنان دولت از چهل و چهار ساعت در هفته به چهل و دو ساعت و سی دقیقه، با توجه به میزان ساعات کار کارکنان دولت در ستاد مرکزی دستگاه های اجرایی و تفاوت تبعیض آمیز این میزان با ساعات کار کارکنان دولت در دستگاه های اجرایی سطح استانی و مغایرت قانونی ناظر بر ساعات کاری کارکنان ستاد مرکزی، کاهش یک ساعت و نیم از ساعات کاری کارکنان دولت در لایحه حاضر، بستر مناسبی برای یکسان سازی ساعات کاری کارکنان دولت در سطح ستاد و استان ارزیابی شده و مورد تایید است. بنابراین تصویب کلیات لایحه حاضر، مشروط به اعمال اصلاحات پیشنهادی در این گزارش، توصیه می شود.